远安：“挎包警务”延伸平安触角 守护百姓安宁

鉴于私主体参与行政任务、行政任务民营化、行政任务委外等内涵和理念的相似性，本文从同一层面来使用这些术语。

更何况，加强人大监督职权行使本就是我国宪法不可回避的改革议程，在这一改革进程中兼具回应信访大潮之功效，岂不一举多得？ 另一值得注意的问题是，是否有必要将在党委系统内设置专门机构以担信访之责？这一考虑是想借助于执政党在政治生活中的实际权威和资源，并延续信访作为党与群众直线联系机制的功能。《监督法》第9条规定了人大及其常委会可以针对社会焦点问题（包括在调查中发现的突出问题、人民来信来访集中反映的问题、社会普遍关注的其他问题等）要求政府、法院和检察院做专项工作报告，并在第14条则详细规定了专项工作报告的处理和督办机制。

二是通过纠正国家机构的职权违宪行为和立法违行为宪，确保国家机构依据宪定职权有序运行。[31] 参见季卫东：《合宪性审查与司法权的强化》，《中国社会科学》2002年第2期。但这一不同不足以构成将信访纳入宪法监督体制的否定理由。[25]上述构想在保持和延续信访救济优势的同时，强调其与行政诉讼、行政复议等救济方式的分工和衔接关系，具有针对性和可行性。然而，协商治理的弹性模式，却因高强度的压力型信访考核（这本质上是科层制的上下级职权关系的异化），反而在很大程度上赋予了访民反制官方的诸多力量和手段，导致公民维权方式的失范（如现实中常见的堵路、极端访、越级访等方式），甚至制造了无理信访、谋利访甚至信访产业链等无序现象。

[法]托克维尔：《论美国的民主》，董国良译，商务印书馆2011年版，第285-300页. [19] 信访资源投入，不仅表现为信访工作经费和各种专项经费，还表现为信访结构级别和信访职权扩展等制度性资源。它干扰、改变乃至重新塑造了国家机构的职权运作逻辑，以致催生人们对信访制度有效性和合法性的质疑。[7] 《深化人民监督员制度改革方案》：人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件的下列情形实施监督：1.应当立案而不立案或者不应当立案而立案的。

但有些人民监督员办公室的分管领导为并非主管机要部门的副检察长或纪检组长，办公室的人员对人民监督员接触案件信息会更加小心谨慎，将保密视为第一原则，限制人民监督员的知情权是常态。（5）有其他侵犯被监视居住人合法权利的行为。将程序的最终决定权赋予检察机关而非人民监督员或者嫌疑人及其家属，可以有效防止程序滥用，拖延诉讼期限，影响诉讼程序的顺利进行。在产生地区的范围之外参与案件监督的，每人每件补贴300元。

其次，相关规范性文件明确规定不得因人民监督员的介入而延长法定办案期限，但是实践中监督员介入案件监督客观上占用了司法工作人员的办案时间，使本就有限的侦查期限更加紧张。[27] 三项制度分别指人民监督员接待日、人民监督员告知和人民监督员信息通报制度。

[12]人民监督员无案件的启动权，仅享有提请权。在刑事诉讼中侦办自侦案件时间紧、任务重，而监督案件难免会占用一部分时间，为节约办案期限，检察机关倾向于压缩人民监督员的监督时限。最高人民检察院、司法部印发《深化人民监督员制度改革方案》，《方案》在完善知情权保障方面也做出了改革，细化了具体的实施规则。实践中，人民监督员制度的刚性不足体现在，应当提请监督的案件存在漏监督的情况，没有相应的程序性制裁措施。

图表一 进入监督程序的一般都是较为简单的案件，三类案件中拟作出不起诉或者撤销终局性裁决的案件社会危害性小，案情简单，人民监督员不需要提前阅卷即可当场作出判断，所以人民监督员办公室的工作人员一般通知人民监督员前来监督之后，在监督当天由案件承办人将案情介绍提交监督员审阅。（四）保障监督员知情权 知情权是监督权行使的基础，人民监督员发现十一种需要监督的情形不能依靠道听途说，更不能自己去调查，法律并没有赋予人民监督员调查权，监督员不能分享检察院的权力。指定居所监视居住场所。另一方面，职务犯罪案件信息受执法办案保密规定的限制，根据我国保密法、国务院颁布的《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》和最高检制定的《最高人民检察院办公厅关于印发〈关于确定检察机关工作秘密的意见〉的通知》等保密规定，职务犯罪案件相关材料属于机密级文件，保密范围仅限办案人员，保密期限长达20年，仅有立案决定书、起诉书等法律文书在执行后可以公开。

（6）侵犯辩护人会见通信权。笔者在A分院调研时发现，个人自荐而被选任的监督员，检察机关通知其在规定时间、地点参加案件监督时，他们往往都能比指定时间提前到达，参与案件监督时，更加认真和努力，他们会提前准备相关的法律知识或者是现场通过手机上网查询最高检、最高法最新的解释和规定，并能够大胆地向人民检察院案件承办人员进行提问和说明自己的观点意见。

县人大常委会总领人民监督员的选任管理工作，其内部的领导小组办公室负责抽选、联络监督员和确定监督具体案件的时间、地点等日常协调工作。为了增强人民监督员监督意见的效力，实现制度设计的目的，2014年人民监督员制度改革重新规定了复议程序[13]：一方面是检察长不同意人民监督员表决意见时，不会立即产生最终的否决结果，检察长必须将其否决意见提交检察委员会讨论，这种内部的监督制约有利于阻止或者延缓检察长自由裁量权的滥用。

司法行政人员首先通过申请人填写的报名表信息进行初选，经过第一轮筛选之后，确定候选人员，第一轮初选主要是依据《C市司法局关于公开选任人民监督员的公告》重点审查任职的积极条件和消极条件，排除报名人员中不适宜担任人民监督员的申请人。[3] 秦前红：《人民监督员制度的立法研究》，湖北：武汉大学出版社，2010年版，第35页。（5）侵犯辩护人案件信息知情权。辖区61名人民监督员有102人次参加了案件监督，参加率为89%。C市各分院机构设置不同，监督员的案件信息来源程度也就不相同，若是检察长分管机要部门和人民监督员办公室，人民监督员办公室的工作人员对哪些信息需要保密、哪些信息可以披露更为了解，人民监督员获得的案件信息相对多些，有些甚至可以直接阅卷。对拟撤销案件的、拟不起诉的和犯罪嫌疑人不服逮捕决定的三类案件的监督是强制性的刚性监督，前两者是对诉讼程序的终局性裁决，影响重大，要求做出的决定公平、公正，无滥用职权或偏私等违法情况，而后一种情况是对犯罪嫌疑人采取的最严厉的强制措施。

从C市践行人民监督员制度的内容来看：选任管理实现了外部化，拓展了监督案件的范围，完善了监督员参与监督的程序，保障了监督员的知情权。为了解他们对所监督案件的掌握情况，笔者随机编了一个案例（利用影响力受贿案），虽不具有代表性，但透过案例也可以看出他们的分析判断能力

但是，私主体参与行政任务抑或是行政任务的民营化[2]并非医治百病丛生的现代行政之万灵妙药。然而，在公私合作尚处于起步阶段的我国，私主体参与的范围并非越广越好。

[41]最后，在私主体履行行政任务后，行政机关应启动绩效评估机制，尤其要将公众投诉率、满意度纳入评估标准，充分尊重作为最终服务者的公众意见。[34]而之所以会发生公交全线停运，全市70万人出行受到严重影响的公交民营化失败事件，[35]除了私主体的逐利因素外，城市公交整体民营化 的改革举措亦难辞其咎。

货币交易及享有的资格。（一）我国私主体参与行政任务的界限 1.我国私主体参与行政任务的法定界限 私主体参与行政任务的法定界限，是指宪法与法律等实定法对私主体参与界限的明确规定。美国宪法并不禁止将政府权力外包或授权给私主体，但其中最主要的宪法问题是涉及到对自由权、惩罚权以及保留给犯人宪法权利的剥夺。3.完善社会监督 在私主体参与行政任务的过程中，除了作为契约当事人的行政机关与私主体外，没有参与契约签订的普通民众才是权益受到最大影响的主体，因为行政任务的委外只是将原本由政府所应承担照顾人民生活的责任转移给私主体而已，公民作为公共服务之接受者的角色一直没变。

（17）预算政策方针及策略的决定。[24]而英国的经验非常清晰地表明没有任何一个所谓的核心政府活动是不能民营化的。

因而，权力授予中重要限制的存在保护着公共利益和犯人的利益。2.市场机制的局限性 借由市场机制，以私主体的专业、财力来提供服务或履行行政任务固然可以促进竞争，提升公共服务质量，但市场毕竟不能取代政府，市场存在内在缺陷—不强调公平和公正，而追求公平和正义不仅是公共行政改革的目标，也是政府存在的正当性基础，祈盼通过市场机制完全取代所有的政府管理显然是矫枉过正。

[28]对此，Philip Kwhig教授亦认为，高权性质的行政任务固然构成私人承办公部门业务的一个界限，但至于何为高权的性质，不得以传统的干预行政或给付行政为简单的划分标准，毋宁应取向于个别工作职位的特性。[31]给付行政领域的委外同样要遵循基本权利保留原则。

因而，当给付行政任务的履行引入私主体时，亦应考虑基本权利保留原则。[38] （二）私主体参与行政任务界限的保障机制 私主体参与行政任务界限的任何一种学说都只是理论上的证成，实践中行政机关民营化范围的严格遵循和有效落实还需借由其他的保障机制。[26]法国的监狱和国防领域虽然允许私主体加入，但并不是所有的活动都能参与，能够涉足的也只是诸如住宿管理、餐饮服务等活动，而在警察领域，私主体既不被允许去控制也不被允许去逮捕公民，并且所有的活动都要严格受到公部门的监督。同时，鉴于政府采购与公共服务外包的关联性，我们亦可以进行《政府采购法》的修订，把政府向社会组织购买公共服务的相关内容补充到这一法律中。

在现代国家，由公民选择产生的代议机关无疑具有直接的民主性，其所奉行的公开、透明及严谨的辩论程序，使得立法程序也拥有了较高的民主正当性。综上，在私主体参与行政任务的法定界限方面，我国没有关于私主体参与范围的一般性立法和规则，现行法律亦没有对私主体参与所涉领域进行明示的禁止性规定。

[6]我国台湾地区学者詹镇荣亦提出：公共建设之兴建与营运涉及高度公益性，盖其往往为人民生存照顾所必要之基础设施。在宏观的法律供给制度、利益协调机制，微观的契约缔结、履行以及政府规制能力不足的当下，试图在某一个领域全面引入私主体必将潜藏着较大的危机—一旦在履行过程中出现问题，没有任何的可替代方针来进行应急处理，对公民权益的影响也将会是致命的。

然而，1997年宪法委员会却宣布公民可以在公立和私立教育间进行选择。[15]进入21世纪后，2010年管理与预算办公室下属的联邦采购办公室（OFPP）又发布了题为保留给联邦政府职员执行的工作 的建议性政策信函，该函的核心概念即为政府固有职能，并且明确提出，与公共利益紧密联系是其本质，而指令联邦雇员履行 是其强制性法律效力。